A Cooperação Estruturada Permanente, o Fundo Europeu de Defesa e a Lei de Programação Militar 2019-2030 – Segunda Atualização

“Today we are building a European Union of security and defence. It is not a plan, not a dream anymore, but a reality. We are working to build  a truly European defence industry, defence market and defence research …”

          Federica Mogherini, 23 November 2017
AR/VP

I. Cooperação Estruturada Permanente

I.a.     Antecedentes próximos

A Cooperação Estruturada Permanente (PESCO na sigla inglesa) foi institucionalizada no Tratado de Lisboa[1], em 13 de dezembro de 2007, tendo entrado em vigor em 01 de dezembro de 2009, com o objetivo principal de “Os Estados-Membros cujas capacidades militares preencham critérios mais elevados e tenham assumido compromissos mais vinculativos na matéria, tendo em vista a realização de missões mais exigentes, estabelecem uma cooperação estruturada permanente no âmbito da União” (Tratado de Lisboa, Artº 42º-6).

Desde essa data, várias tentativas foram levadas a efeito pela França, Itália, Espanha, Holanda e Bélgica, no sentido da materialização e operacionalização da PESCO. Todas elas falharam o seu propósito, por razões que se prendem, direta ou indiretamente, com o conceito de soberania dos Estados-Membros e a intergovernamentalidade das questões de defesa. Mais concretamente, estiveram em causa sobretudo a obrigatoriedade do cumprimento de “compromissos mais vinculativos” e o receio de se estar a caminhar para a edificação de uma arquitetura de segurança e defesa europeia a “várias velocidades”, – qual diretório supranacional – em contradição com o princípio da intergovernamentalidade que assenta na coesão, consenso, coerência e cooperação voluntária entre os Estados-Membros.

Neste contexto, a última tentativa para dar corpo à PESCO teve lugar, por iniciativa da Bélgica, durante a sua presidência rotativa da UE, em 2010. Nesta última tentativa, a questão que mais preocupou e dividiu os Estados-membros ficou a dever-se à introdução e operacionalização do conceito de “especialização” de forças, que segundo alguns Estados-membros estaria implícito como corolário lógico da efetivação da PESCO, que eles não estariam em condições de validar.

A partir de 2010, a PESCO entrou em estado de “hibernação”, tendo, em 2014, merecido da parte do Presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, o epíteto de “Bela Adormecida”.

Como possível resposta dos Estados-membros às tentativas mal sucedidas de materialização da PESCO, coincidindo com a iniciativa “Smart Defence”[2] lançada pela NATO para estimular a cooperação de defesa, no Conselho informal de Defesa da UE, em 10 de novembro de 2010, realizado em Ghent-Bélgica (“Ghent initiative”), foi lançado o conceito de “Pooling & Sharing”[3], que viria mais tarde a ser adotado no Conselho da União Europeia (genericamente designado por Conselho), de 9 de dezembro desse ano[4]. A iniciativa “Pooling & Sharing” tinha como objetivo intensificar a cooperação militar no que respeita ao desenvolvimento de capacidades de defesa, ao reforço da base tecnológica e industrial de defesa europeia (BTIDE) e à composição de formações de forças e estruturas militares multinacionais conjuntas.

A grave crise financeira que afetou profundamente a Europa a partir de 2009, impactou seriamente na redução abrupta dos orçamentos de defesa, que já vinham em queda desde a dissolução da União Soviética e do Pacto de Varsóvia (peace dividends), com especial relevância, sobretudo, no investimento colaborativo europeu em investigação tecnológica (R&T) e em desenvolvimento de capacidades (“procurement”), com repercussão acentuada e muito preocupante na perda de competências tecnológicas e aptidões técnicas (“know-how”) da BTIDE, e consequente perda de competitividade.

De facto, de acordo com informação disponibilizada pela Agência Europeia de Defesa (EDA)[5], na década de 2007-2017, o investimento em defesa decresceu 12,5%, tendo atingido um mínimo em 2013-2014, altura em que começou a verificar-se uma recuperação lenta, mas progressiva, atingindo em 2017 um montante da ordem de 214MM€, que corresponde a 96% do nível atingido em 2007 (antes da crise). Este aumento a partir de 2013-2014 está em linha com o crescimento económico médio da UE para o mesmo período.

No mesmo período 2007-2017, o decréscimo do investimento em investigação tecnológica de defesa foi de 38%, tendo atingido em 2017 o montante de 1,7MM€, que corresponde a cerca de 62% do valor alcançado em 2007. Mas, mais alarmante e insustentável numa perspetiva estratégica de médio-longo prazo, foi o decréscimo de 58% verificado em investimento colaborativo europeu em investigação tecnológica de defesa, tendo atingido em 2017 o montante de apenas 153M€, valor correspondente a 42,2% do montante despendido em 2007.

No setor do investimento colaborativo europeu em desenvolvimento tecnológico e industrial de defesa, o decréscimo verificado foi da ordem de 22,2%, tendo atingido em 2017 o montante de 6,1MM€, que corresponde a 92,4% do valor atingido em 2007, que foi de 6,6MM€.

Em novembro de 2007, no quadro do Comité Ministerial da EDA, foram acordados (voluntários) os seguintes objetivos-meta (benchmarks):

O objetivo-meta (“benchmark”) de 2% do orçamento de defesa dedicado a investigação tecnológica de defesa, acordado e estabelecido no quadro do Comité Ministerial da EDA, em 2008, nunca foi alcançado. Por outro lado, desde 2010 e de forma sistemática, menos de 200M€/ano tem sido despendido em projetos colaborativos europeus de investigação tecnológica de defesa, o que pode hipotecar, no médio-longo prazo, a futura liderança tecnológica da UE e o objetivo de redução da dependência do exterior, em cumprimento do novo nível de ambição de “autonomia estratégica” da UE.

Em súmula, de uma forma geral, constata-se que os investimentos em defesa se encontravam em 2017, em média, ao nível de 73% dos valores atingidos uma década antes (2007). Esta situação factual deve fazer-nos refletir, a qual terá, muito provavelmente, contribuído para criar as condições para incentivar a “incursão” da Comissão Europeia nos assuntos da defesa.

Contudo, em relação a 2017, no que respeita ao dispêndio total com defesa, em 2018 houve um aumento significativo de 3,1% (223MM€), mas continua ainda a verificar-se um grande déficit em relação aos benchmarks estabelecidos, nomeadamente em investimento colaborativo europeu em investigação tecnológica de defesa (7,31%) e em desenvolvimento industrial de equipamentos de defesa (17,8%)[6].

O mercado interno da UE é o maior do mundo, podendo proporcionar grandes economias de escala, se existir integração da procura e consolidação da oferta. Contudo, na prática, assim não acontece no setor da defesa, devido à ausência de uma cultura de abordagem sistemática de cooperação de defesa[7], que promova sinergias, economias de escala, interoperabilidade e redução de custos.

Um estudo elaborado pela Comissão Europeia concluiu que a elevada duplicação e fragmentação do mercado de defesa, devido a protecionismos reminiscentes da crise financeira que abalou a Europa, e a insuficiente concatenação entre a investigação tecnológica e o desenvolvimento industrial e produção de capacidades de defesa, custa anualmente em ineficiências 25-100MM€.

Como resultado destas ineficiências, para um número total semelhante em efetivos militares (rondando os 1,4 milhões de militares), a UE tem 6 vezes mais diversidade de sistemas de armas do que os EUA e apenas 15% do “output” operacional, o que é sinónimo evidente de fragmentação e ineficiências.

Em face desta situação, estando a ser “pressionada” pela Associação de Indústrias Europeias de Aeronáutica, Espaço, Defesa e Segurança (ASD)[8], a Comissão Europeia concluiu que se nada fosse feito, urgentemente, para inverter a situação, no prazo de 10-15 anos a UE perderia a pouca liderança tecnológica e industrial de defesa que ainda detinha.

Depois de os ataques terroristas às “Torres Gémeas” e ao coração do poder militar dos EUA que reside no Pentágono (09 de setembro de 2011), a atenção dos EUA mudou para o contraterrorismo no grande Médio Oriente. A Europa passou a ser vista pelos americanos pelo prisma da NATO e, como tal, o foco principal dos americanos não foi a aceleração da integração europeia na área de segurança e defesa, que já tinha começado na década anterior, mas sim como tornar a NATO útil em apoio das suas sobre-utilizadas forças armadas.

É, pois, neste quadro económico-financeiro e de grande preocupação sobre os desafios da BTIDE, assim como do ambiente geopolítico muito volátil e incerto, em grande convulsão no Norte de África[9], com as crises das “primaveras árabes” e as suas consequências em termos de desafios e ameaças para a Europa, que teve lugar o já célebre Conselho Europeu[10], de 19-20 de dezembro de 2013, exclusivamente dedicado à defesa, sob o lema “Defence Matters”.

Este Conselho Europeu, realizado na sequência do Conselho de 25 de novembro de 2013[11], tomou as seguintes decisões, muitas delas ainda hoje fundamentam e orientam as novas políticas, instrumentos e incentivos financeiros em curso, tendo em vista uma maior integração para uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente:

Pode, assim, afirmar-se que a visão política, económica e estratégica do acima referido Conselho Europeu de 20 13, é de tal maneira abrangente e revolucionária, que constituiu verdadeiramente uma “renascença” na segurança e defesa da UE, cujos principais programas mobilizadores dele derivados (flagships), a seguir indicados, são ainda hoje o alicerce e a bússola que sustentam, orientam, alimentam e dão vida à BTIDE:

No rescaldo da crise financeira na Europa, quando se procuravam soluções rápidas e eficazes para debelar os efeitos nefastos da crise, um estudo encomendado pela EDA à Universidade de Manchester, concluiu que cada 1€ investido em defesa gera um retorno económico de 1,6€, particularmente em emprego altamente qualificado, inovação tecnológica e uma fatia muito significativa em exportações.

Uma das recomendações do referido estudo, apontava no sentido de se investir em grandes projetos de modernização tecnológica e industrial de capacidades militares, como forma mais direta, rápida e eficaz de alavancar a economia europeia. Estávamos, pois, a um passo da “ressuscitação” da “Bela Adormecida” – PESCO!

Contudo, dada a diminuição acentuada dos orçamentos de defesa durante um longo período de tempo, sobretudo em investigação tecnológica e desenvolvimento industrial de capacidades militares, para que a PESCO pudesse funcionar como um agente transformador decisivo de mudança, para uma mais rápida e eficaz modernização das forças armadas, faltava todavia um instrumento que servisse de incentivo e de apoio financeiro comunitário, uma vez que os custos estimados envolvidos eram muito elevados.

I.b.     Evolução da situação pós-2014

Parece-nos pertinente iniciar o presente capítulo com a seguinte pergunta: porque é que, constituindo a UE o maior mercado interno mundial, ocupando o segundo lugar, a seguir aos EUA, em dispêndio com defesa e sendo o maior doador mundial para o desenvolvimento, é incapaz de alavancar o seu poder militar e civil como ator global de segurança e defesa na cena internacional? A resposta, embora de grande complexidade e multifacetada, pode resumir-se simplesmente à necessidade de se colmatarem as grandes lacunas de capacidades de defesa existentes, através da cooperação multinacional europeia de defesa, e de se reduzirem ao mínimo ou eliminar as duplicações, ineficiências e insuficiências de resposta da BTIDE.

O já citado Conselho Europeu de dezembro de 2013, teve, além do mais, o condão de despertar as consciências dos políticos europeus, responsáveis pela política comum de segurança e defesa (PCSD), e orientar a sua vontade política para a satisfação das grandes lacunas de capacidades, já previamente identificadas pelas entidades e mecanismos adequados.

Por sua vez, tendo presente o princípio da intergovernamentalidade da defesa instituído nos Tratados, o papel da “intromissão” da Comissão Europeia na política de defesa da UE, no sentido de ganhar mais autoridade na política industrial de defesa, tem evoluído lenta e paulatinamente, desde 2009, relativamente à regulação de mercado, à aquisição de capacidades e à política de exportação de armamento e tecnologias de defesa. A este conjunto de políticas entendeu-se designar por “defence package”[15].

Com a chegada de Jean-Claude Juncker à Presidência da Comissão Europeia, nos finais de 2014, foi criado um espírito novo – qual lufada de ar fresco – que permitiu que as relações formais entre a defesa (intergovernamental) e a Comissão Europeia (comunitário), nomeadamente com a Agência Europeia de Armamento (EDA), mudassem radicalmente no bom sentido.

De facto, não só, pela primeira vez, Jean-Claude Juncker nomeou um conselheiro especial para a política de segurança e defesa, como a Comissão Europeia, sem prejuízo da soberania dos Estados-membros sobre as questões de defesa, passou a entender que os fundos comunitários disponibilizados nos orçamentos da UE para o desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da União (Artº 173º do TFUE) e para o reforço da base tecnológica da União (Artº 180º do TFUE), poderiam também ser orientados, sob determinadas condições, para o desenvolvimento de tecnologias e de capacidades de defesa prioritárias[16].

Em 2015, a Comissão Europeia criou o grupo de “Personalidades de Alto Nível”[17] sobre investigação tecnológica de defesa, constituído por 16 personalidades (políticos, académicos, think-tanks, centros de investigação e industriais), com o objetivo de aconselharem sobre como a UE poderia apoiar os programas de defesa relevantes para a “Política Comum de Segurança e Defesa” (PCSD).   Como corolário do Relatório apresentado pelo referido Grupo, em fevereiro de 2016, resultou um importante programa lançado em junho de 2017 pela Comissão Europeia, intitulado “Preparatory Action on Defence Research” (PADR), provido com um montante de 90M€ para o período 2017-2020[18].

O espírito empreendedor e de mudança de Jean-Claude Juncker, em relação às questões de defesa, transparece claramente no seu discurso do Estado da União, em setembro de 2016, ao afirmar “A UE está militarmente mal equipada para gerir o amplo espectro de desafios e ameaças e responder eficazmente à nova ambição política de uma autonomia estratégica. É necessário e urgente desenvolver novas capacidades tecnológicas e operacionais para uma Europa mais forte…”.

Desde 2014, no rescaldo dos ataques terroristas na Europa, o Eurobarómetro vem sinalizando a segurança como uma das preocupações de primeira ordem para os cidadãos da UE. Esta situação fica a dever-se, principalmente, ao ambiente estratégico internacional atual ser caracterizado por uma ameaça volátil, imprevisível e ambígua. De facto, são fatores determinantes desta situação os seguintes: (i) uma Rússia mais assertiva, com a anexação da Crimeia e a invasão do Leste da Ucrânia; (ii) uma crescente instabilidade nos Balcãs[19] e na vizinhança estratégica a Leste e Sul da UE, com a implantação do Daesh, a guerra na Síria e no Iémen, a intensificação da crise na Líbia, o renascer dos “fantasmas” das primaveras árabes  no Iraque, Líbano, Tunísia e Argélia, originando a transnacionalidade do terrorismo e as vagas descontroladas de migração e refugiados nas fronteiras da UE; (iii) e, talvez mais importante, uma mais clara perceção do enfraquecimento da garantia de segurança dos EUA em relação à defesa coletiva da Europa e à segurança dos seus cidadãos.

Assim, em 2018, o Eurobarómetro indicava que 75% dos cidadãos da UE apoiavam a PCSD para garantir uma Europa mais forte.

Assim, na esteira do Conselho Europeu, de dezembro de 2013, em que foi feito um apelo à intensificação da cooperação de defesa no desenvolvimento de capacidades militares, com o apoio inequívoco dos cidadãos à PCSD, criou-se nos últimos três anos uma dinâmica de defesa (“defence momentum”) que constituiu a pedra de toque que faltava para que os políticos europeus se comprometessem mais e fossem mais responsáveis pela segurança e defesa europeia e dos seus cidadãos, e passassem das promessas solenes à ação.

Contudo, para que pudessem estar reunidas todas as condições necessárias e suficientes para uma mudança radical de paradigma, faltava ainda a institucionalização de alguns instrumentos comunitários e intergovernamentais (leia-se apoio financeiro, cooperação de defesa, definição de capacidades prioritárias, harmonização de requisitos operacionais e interoperabilidade) que servissem para fomentar a cooperação europeia de defesa e colmatar as principais lacunas de capacidades existentes e de incentivo e lenitivo para os elevados investimentos financeiros necessários.

Neste contexto, não nos parece despiciendo chamar à colação a questão tão propalada dos compromissos assumidos na Cimeira da NATO em Cardife-Gales[20], relativos ao cumprimento, até 2024, da meta de 2% do PIB para despesas com defesa e de 20% dos orçamentos anuais de defesa para novos grandes projetos de equipamento militar, incluindo investigação tecnológica e desenvolvimento industrial.

Segundo dados divulgados pela EDA[21]e confirmados pelo “European Court of Auditors”, para se atingir o compromisso de 2% do PIB dedicado a despesas com defesa seria necessário injetar anualmente um adicional de cerca de 90MM€, o que significaria um aumento de 45% comparado com o dispêndio de 2017 (214MM€). Contudo, em preparação para a Cimeira da NATO em Londres, em dezembro de 2019, em que um dos temas principais da agenda será dedicado ao “burden-sharing”, não deixa de ser importante relevar que desde 2016 e até final de 2020, os Aliados Europeus e o Canadá despenderão um adicional de mais de 117MM€ em defesa[22], o que significa um aumento real de 4,6% quando comparado com o ano de 2016.

O ano de 2016, com a aprovação da Estratégia Global da UE (EGUE)[23], em junho de 2016, a Implementação da EGUE nas dimensões de Segurança e Defesa[24], em novembro de 2016, e o lançamento pela Comissão Europeia do Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED)[25], de novembro de 2016, constitui um marco histórico na longa e espinhosa caminhada para uma maior integração de defesa, no sentido de uma “Europa da Defesa mais forte, mais autossuficiente e mais responsável pela sua segurança”[26].

A Estratégia Global da UE, conjuntamente com o Plano de Implementação na dimensão de Segurança e Defesa, definiram um novo nível de ambição política, tendo por objetivo fundamental alcançar a “autonomia estratégica” da UE, com base em forças e capacidades militares de “amplo espectro e alta intensidade” (high-end military capabilities), incluindo os multiplicadores estratégicos de capacidades (strategic enablers), capazes de enfrentar com maior eficácia e credibilidade as novas ameaças e desafios, de responder a crises e conflitos externos na sua periferia estratégica e de proteger a União e os seus cidadãos[27].

A EGUE encoraja os Estados-membros e a UE a aprofundarem sistematicamente a cooperação de defesa, como norma, com o objetivo de se gerarem economias de escala, harmonização das especificações técnicas e interoperabilidade necessárias à criação de uma indústria de defesa sólida, a qual é crítica para se alcançar a “autonomia estratégica” da UE[28].

A coincidência entre a aprovação da EGUE e o Referendo para decisão sobre o futuro do Reino Unido (RU) na UE (“Brexit”), 23 de junho de 2016, de alguma forma secundarizou, temporariamente, a relevância da EGUE.

Na sequência deste crítico momento para o projeto europeu e para a coesão dos Estados-membros, realizou-se em Bratislava um Conselho Europeu a 27 (sem o RU)[29], para diagnosticar o estado presente da UE e discutir o futuro comum da União, tendo sido definidas as prioridades e apresentado um roteiro de atividades (Bratislava roadmap) para a segurança externa e defesa, no qual sobressaem as seguintes ações:

Neste contexto, os Estados-membros procuraram encontrar novas formas de integração da política de defesa e do aprofundamento da cooperação de defesa para potenciar a segurança e defesa europeia, as quais foram vistas como uma medida para promover a coesão entre os Estados-membros e caminhar progressivamente no sentido de se atingir a “autonomia estratégica” da UE.

O Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED)[31], visa principalmente apoiar a indústria de defesa europeia, assim como o processo de desenvolvimento de capacidades de defesa, para assegurar que a BTIDE esteja apta a satisfazer todas as necessidades, presentes e futuras, de segurança europeia. O PAED assenta em três pilares fundamentais:

Sob a liderança franco-alemã[32], animados por este “momentum”, que inclui também a Análise Anual Coordenada de Defesa[33](CARD), o recém-criado programa de Mobilidade Militar[34] (Military Mobility) e a “Iniciativa de Intervenção Europeia”[35], os Estados-membros decidiram reagir ao novo quadro geopolítico de desafios e ameaças e de uma sociedade em mudança, fazendo “melhor uso das opções dos Tratados”[36], recorrendo nomeadamente às potencialidades da Cooperação Estruturada Permanente (PESCO), constante do Tratado de Lisboa[37].

Escusado será dizer que não se tratou de uma decisão fácil, pois emergiram os velhos “receios” do passado. De facto, digladiaram-se duas teses distintas sobre o modo de dar corpo à PESCO: (i) uma, mais inclusiva (defendida pela Alemanha), para permitir a maior participação possível de Estados-membros; (ii) outra, mais ambiciosa e exigente (defendida pela França), em conformidade com o espírito e a letra do Tratado de Lisboa.

Com algumas reticências da França, foi alcançado consenso sobre a abordagem mais inclusiva, embora condicionada ao cumprimento de 20 compromissos vinculativos, dos quais destacamos os seguintes:

O CARD é um processo voluntário cíclico bienal e basicamente um mecanismo de monitorização periódica e sincronizada dos Planos Nacionais de Defesa, tendo em vista garantir uma maior coerência entre os calendários nacionais (“timelines”) de aquisição de capacidades de defesa e harmonizar requisitos militares, que facilitem a identificação de oportunidades de cooperação de defesa.

Por decisão do Conselho de 19 de novembro de 2018[39], o CARD passou a processo permanente, cujo 1º ciclo completo será iniciado no outono de 2019, com base no CDP/2018. Neste sentido, não obstante a sua natureza voluntária, poder-se-á afirmar que o processo CARD, encerra em si mesmo o embrião para a possibilidade de subtração subliminar de uma pequena parcela da soberania nacional, na medida em que os Planos Nacionais de Defesa, embora continuem no foro da soberania nacional, passam a ser periodicamente escrutinados por órgãos exteriores ao contexto nacional[40]. O Relatório deste primeiro ciclo formal do CARD, a elaborar pelo Alto Representante, com apoio do SEAE/EMUE e EDA, será enviado para os Estados-Membros em maio do corrente ano[41], tendo em vista ser apreciado pelo Ministros (Conselho) em novembro. Contudo, dado o caráter voluntário do CARD, os Estados-membros decidem qual a informação que desejam partilhar, assim como a forma de implementar as recomendações do Relatório.

A “Carta de Notificação” dos Estados-membros que manifestaram desejo de participar na PESCO, com o respetivo Anexo com os 20 compromissos mais vinculativos, foi assinada à margem do Conselho de 13 de novembro de 2017[42]. Contudo, sob o ponto de vista formal, a PESCO só foi estabelecida no Conselho Europeu de 11 de dezembro de 2017[43].

O lançamento da PESCO permitiu à UE mostrar a coesão política e a energia da União, o que já constitui, por si só, um sucesso notável e a condição sine qua non para a ação.

A PESCO permite aos 25 Estados-membros participantes planearem, desenvolverem e investirem, conjuntamente, em projetos de capacidades, assim como reforçarem a prontidão operacional e a disponibilização das suas forças e meios, preferencialmente integradas em formações conjuntas multinacionais, tanto no quadro nacional como multinacional (UE, NATO, ONU)[44].

A PESCO é, assim, o quadro instrumental mais avançado da UE para oferecer opções sobre como desenvolver capacidades de defesa prioritárias, fomentar a cooperação de defesa e dinamizar uma BTIDE mais competitiva e inovadora[45]. Adicionalmente, a PESCO deve providenciar a criação de “a coherent full spectrum force package which could accelerate the provision of forces” e deve preencher progressivamente o fosso existente nos “Agrupamentos Táticos da UE” (“EU Battlegroups”) e o nível mais elevado de ambição da Estratégia Global da UE (EGUE)[46].

As propostas de projetos PESCO devem envolver, pelo menos, 2 Estados-membros. Os projetos PESCO podem beneficiar de um bónus de 10% do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa (PEDID) – 2019-2020 – e do Fundo Europeu de Defesa (FED) – 2021-2027 -, desde que satisfaçam determinados critérios[47].

Os Estados-membros participantes reportam anualmente ao Secretariado PESCO[48] a implementação dos compromissos assumidos, através dos “Planos Nacionais de Implementação” (PNI), que estão sujeitos a avaliação periódica do Conselho, por proposta do Alto Representante.

Os Conselhos da União Europeia (formato Defesa), de 06 de março de 2018, 19 de novembro de 2018 e 12 de novembro de 2019, aprovaram a Lista Consolidada com 47 (17+17+13) projetos PESCO[49] vinculativos para o período de 2018-2025.

A grande maioria dos projetos PESCO das duas primeiras rondas consistiram naquilo que os Estados-membros poderiam oferecer, não necessariamente nas capacidades principais e mais urgentes que a UE necessita.

A terceira ronda de projetos PESCO aprovados no Conselho (formato Defesa), de 12 de novembro de 2019, são já projetos qualitativamente mais substanciais para superação das lacunas existentes, tendo havido uma melhoria qualitativa dos 13 projetos aprovados, devido a uma melhor e mais sistemática consulta/diálogo e coordenação entre os 25 Estados-membros participantes. Na verdade, estes projetos estão mais bem alinhados com os “Strategic Context Cases” (SCC), que ajudam a implementar, de forma mais coerente, o desenvolvimento das capacidades prioritárias certas para atingir a almejada “autonomia estratégica”.

Todavia, há ainda algumas áreas prioritárias do CDP que não estão cobertas pelos 47 projetos PESCO aprovados[50], tais como:

Embora ainda seja cedo para se fazerem juízos de valor sobre o processo PESCO e a mais-valia dos projetos PESCO aprovados, pode, contudo, concluir-se que se está no caminho certo para uma Europa da Defesa mais forte e uma BTIDE mais competitiva e inovadora, dado que:

O primeiro relatório anual sobre a implementação dos projetos PESCO, foi apresentado pela Alta Representante/Vice-presidente (AR/VP), em 14 de maio de 2019[55], tendo em consideração os Planos Nacionais de Implementação (PNI), de 10 de janeiro de 2019, assim como a coerência com a Análise Anual Coordenada de Defesa[56] (CARD) e o CDP/2018. Este primeiro relatório incidiu principalmente sobre a análise dos seguintes pontos:

As principais conclusões do referido relatório foram as seguintes:

Em 2020, está previsto que os Estados-membros executem uma revisão estratégica da PESCO (PESCO Strategic Review), sobre os resultados obtidos com o exercício, para definir objetivos mais precisos de adaptação às exigências estratégicas e aos desafios e ameaças em evolução permanente. Consequentemente, novas “calls” para projetos PESCO estão previstos para 2021.

Embora ainda não haja consenso sobre a matéria, prevê-se que a participação de países terceiros na PESCO possa ser possível, a título excecional, na base de uma análise caso a caso. O objetivo principal é assegurar que a participação de um país terceiro possa trazer valor-acrescentado real para o projeto (operacional, tecnológico ou financeiro), e não comprometer a natureza do projeto, no quadro da UE, nem os interesses da UE (Reino Unido após o Brexit?)[58].

Uma quarta vaga de projetos PESCO deverá ser apresentada em maio de 2021, satisfazendo critérios mais exigentes, tais como:

As iniciativas UE não constituem as únicas formas de os Estados-membros cooperarem para melhorarem a sua prontidão operacional para atuar. Há vários outros formatos de cooperação bilateral ou multilateral em curso fora do contexto UE ou NATO[59] (Pooling & Sharing e Mutualização), sendo, portanto, necessário haver uma coordenação eficaz e permanente entre todos eles, para se aproveitarem sinergias e evitarem duplicações desnecessárias e originadoras de ineficiências, com reflexo negativo na competitividade das indústrias de defesa e no acréscimo dos custos unitários de produção.

Em 04 de março de 2019, por despacho 2129/2019 do Ministro da Defesa Nacional[60], foi constituído, no âmbito do MDN, o Grupo de Acompanhamento da Participação nos Projetos PESCO (GAPP), sob a coordenação do Diretor-Geral de Política de Defesa Nacional (DGPDN), com o objetivo de assegurar a permanente comunicação entre as entidades governamentais e a sociedade civil (academia, centros de investigação e empresas), com vista a aprofundar a cooperação no domínio da defesa e preparar a tomada de decisão política sobre os projetos nacionais a apresentar no quadro da PESCO e do Fundo Europeu de Defesa (FED), incluindo a Lei de Programação Militar (LPM).

No Programa do MDN para 2020 está previsto que o modelo do GAPP passe a um mecanismo de diálogo estruturado, articulado, mais inclusivo e mais permanente, alinhado com o ciclo de planeamento de forças nacional e a metodologia de preparação da Lei de Programação Militar (LPM), assim como o “European Strategic Mechanism” (HLG) e o NDPP.

II.    Fundo Europeu de Defesa

Como foi referido no capítulo anterior, o Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED), lançado pela Comissão Europeia em 30 de novembro de 2016, assenta em três pilares:

Como a Comissão Europeia não tem um mandato para a política de defesa, a base legal para o Fundo Europeu de Defesa[61] (FED), lançado pela Comissão Europeia em 07 de junho de 2017, reside não no clausulado do Tratado de Lisboa para a política externa e de segurança[62], mas sim ao abrigo dos Artº 173º e 180º do TFUE[63]. Neste contexto, o FED poderá ser considerado como um caso de estudo para o envolvimento da Comissão Europeia na política industrial de defesa, abrindo novas janelas para apoio do aprofundamento da cooperação de defesa.

O FED marcará uma mudança profunda na direção de “mais UE” a nível da política da indústria de defesa. Marcará, sobretudo, uma mudança qualitativa na forma como a UE (como instituição) se pode envolver em defesa, o que na verdade constitui um feito inédito.

De facto, o FED segue uma lógica supranacional e altera a maneira tradicional de cooperação de defesa, no sentido em que torna a Comissão Europeia como um ator de defesa, o que é uma mudança radical em relação às práticas do passado recente.

O FED foi idealizado para ser incluído no próximo Quadro Financeiro Plurianual da UE 2021-2027, com os seguintes objetivos principais:

-Apoiar financeiramente a 100% (“grant”) a investigação tecnológica de defesa e cofinanciar o desenvolvimento industrial de defesa, podendo este cofinanciamento atingir uma percentagem até 90%, para estudos de viabilidade,

Na verdade, o FED, se vier a ser aprovado pela nova composição do Parlamento Europeu[64] , prevê a atribuição de 13MM€ para o período de 2021-2027, dos quais 4,1MM€ (31,53%) para apoio financeiro a 100% (grant) para projetos de investigação tecnológica de defesa e 8,9MM€ (68,47%) para cofinanciamento de projetos de desenvolvimento industrial de capacidades.

No decurso de 2019, um anteprojeto de Regulamento do FED foi acordado entre o Parlamento Europeu e o Conselho, aguardando-se decisão final da nova composição do Parlamento Europeu, o que será feito conjuntamente com a aprovação do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027[65].

Para além dos 13 MM€ que forem consignados no FED, as PMEs nacionais do setor da defesa podem também beneficiar de apoios financeiros do Programa Horizonte Europa (96,5MM€), no Quadro Financeiro Plurianual da UE 2021-2027, para projetos de investigação tecnológica, ao abrigo do conceito de “dupla-utilização”[66], aliás como tem vindo a acontecer com o Programa Horizonte 2020.

Embora 13MM€ para defesa pareça um montante bastante substancial, no âmbito do proposto Quadro Financeiro Plurianual da UE, ele representa apenas 2,1% quando comparado com 2,7% para gestão de fronteiras e migração e 9,1% para a política europeia de vizinhança.

Há quem afirme que 13MM€ num período de 6 anos é uma percentagem insignificante, quando comparado com o montante anual despendido pelos Estados-membros (214MM€/2017; 222MM€/2019 estimado). Contudo, é preciso ter em consideração que os Estados-membros (28) despendem em média 51,2% com pessoal e apenas 21,39% com investigação tecnológica, desenvolvimento industrial e aquisição de equipamentos (“procurement”)[67].

De facto, analisados numa perspetiva diferente, mais diretamente ligada com os dispêndios com defesa efetivamente realizados na UE, no ano de 2017, tanto em cooperação europeia de investigação tecnológica defesa (153M€), como em cooperação europeia no desenvolvimento industrial de defesa (6,1MM€), os 13MM€ do FED, que correspondem a um investimento garantido de 2,16MM€/ano, representam uma percentagem bastante significativa (34,63%) de financiamento comunitário na defesa. Entende-se que esta elevada percentagem de financiamento comunitário em defesa, não só constituirá um desafio e oportunidade para os Estados-membros e a sua base tecnológica e industrial de suporte, mas sobretudo os encorajará a investirem mais e melhor em defesa, especialmente se o FED for utilizado para cofinanciar alguns projetos PESCO mais ambiciosos tecnológico-industrialmente e naturalmente mais dispendiosos.

O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, quando comparado com o panorama de 2014-2020, representa um investimento comunitário em defesa 22 vezes superior.

Não podemos deixar de ter presente que, num novo quadro geopolítico de novos desafios e ameaças à Europa, na esteira dos ensinamentos dos Projetos-Piloto (2015-2018), da Ação Preparatória sobre Investigação Tecnológica de Defesa (2017-2020)[68] e do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa -PEDID-(2019-2020), o FED será a primeira experiência comunitária mais abrangente e financeiramente mais significativa na área da defesa[69], que poderá incentivar os Estados-membros a investirem mais e mais eficientemente. Por outro lado, se o FED for bem-sucedido e as indústrias considerarem o financiamento comunitário e as regras burocráticas que lhe estão associadas, como um valor-acrescentado para as suas estratégias industriais, outras iterações do FED, em futuros Quadros Financeiros Plurianuais da União, poderão ser providos com montantes financeiros muito mais significativos. Tudo dependerá da forma como os Estados-membros e as indústrias entenderem reagir à “cenoura” que o FED constitui.

Para que o financiamento comunitário na defesa possa ter sucesso, é indispensável que a Comissão Europeia, de uma forma sistemática, coordenada e dialogante, tenha em devida consideração a informação da indústria (“feedback”) e o parecer das instâncias militares adequadas, a nível nacional e UE.

Entretanto, para ganhar experiência comunitária na gestão de projetos cooperativos de desenvolvimento de capacidades de defesa, no período de 2019-2020, foi criado o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa (PEDID)[70], para apoiar a competitividade e a capacidade inovadora da indústria de defesa da União, assim como apoiar a participação transfronteiriça das PMEs, normalmente entravada por dificuldades burocráticas, que originam atrasos e inflacionam os custos de desenvolvimento. Como corolário da sua finalidade principal, o PEDID visa o desenvolvimento conjunto de equipamentos e tecnologias de defesa, num espetro alargado de domínios como sejam “drones”, comunicações por satélite, sistemas de alerta precoce, inteligência artificial, ciberdefesa e vigilância marítima.

O PEDID foi dotado de 500M€ a repartir entre 2019/2020[71] não abrangendo a fase de produção nem a aquisição de equipamentos de defesa, que continuam a ser responsabilidade primária das empresas e dos Estados-membros.

Em 29 de agosto de 2019 foram apresentados os projetos correspondentes às 9 “calls” lançadas em março de 2019 pela Comissão Europeia. Os projetos propostos serão selecionados, adotados e geridos pela Comissão Europeia, consultados os Estados-membros, tendo o SEAE/EMUE e EDA o estatuto de observador.

No primeiro trimestre de 2020 serão lançadas pela Comissão Europeia 12 “calls” em todos os domínios das capacidades prioritárias: terra, mar, ar, ciber e espaço[72].

Tudo leva a crer que os critérios de funcionamento, participação e elegibilidade do FED sejam semelhantes às do PEDID, com as alterações ou adaptações que a experiência prática do PEDID vier a aconselhar.

Assim, os critérios de elegibilidade do FED assentarão nos seguintes pressupostos:

O Plano de Desenvolvimento de Capacidades/2018 (CDP/2018)[74], foi aprovado pelo Comité Diretor da EDA (formato diretores de capacidades), em 28 de junho de 2018, tendo em consideração o novo nível de ambição de “autonomia estratégica”, bem assim as capacidades necessárias para operações de “amplo espectro e alta intensidade”, estabelecida na EGUE. Tem por objetivo identificar as 11 capacidades

prioritárias de defesa, incluindo as lições aprendidas com as missões e operações da PCSD, no curto, médio e longo prazos, assim como identificar as 12 áreas tecnológicas críticas e as atividades estratégicas-chave para as capacidades de manufatura industrial (Key Strategic Activities) – conhecimento, aptidões técnicas, capacidades industriais – , no período temporal até 2040, que se designou intitular de OSRA (Overarching Strategic Research Agenda).

Na formulação do processo CDP são examinadas atentamente quatro perspetivas:

As taxas de cofinanciamento do FED para desenvolvimento tecnológico de capacidades de defesa, variam conforme as diferentes fases e subfases do longo ciclo de desenvolvimento, como abaixo indicado:

O CDP/2018 constitui assim a bússola e um instrumento fundamental do planeamento estratégico nacional e da UE.

As 11 capacidades prioritárias definidas no CDP/2018 cobrem as seguintes áreas em todos os domínios da guerra (terra, mar, ar, espaço, ciberespaço):

As 11 prioridades devem ser implementadas por forma a facilitar a geração de projetos cooperativos, com o objetivo de colmatar as lacunas identificadas. O processo de implementação do CDP/2018 é apoiado pela elaboração dos chamados “Strategic Context Cases” (SCC), preparados pela EDA, em diálogo com especialistas dos Estados-membros, instituições e representantes da indústria de defesa, que correspondem à identificação pormenorizada das subáreas de ação que compõem as 11 capacidades prioritárias.

Em 27 de junho de 2019 o Comité Diretor da EDA (formato Diretores de Capacidades) aprovou a 1ª edição de 11 SCC, uma por cada capacidade prioritária, com os seguintes objetivos:

A 2ª edição dos SCC está prevista para fevereiro de 2020, com o objetivo de propor um programa de ação para as 11 SCC aprovadas.

“Collaborative Data base” (CODABA)[76]

O “Collaborative Data Base” (CODABA) é um mecanismo desenvolvido pela EDA, em 2017, como base na internet, tipo “net-working” aberto e permanente, concebido para apoiar os Estados-membros a partilharem informação sobre os seus planos e programas de defesa.

O objetivo é permitir ter uma antevisão das capacidades de defesa europeias, assim como apoiar a cooperação em benefício do desenvolvimento de capacidades de defesa, ao identificar, na fase inicial de planeamento (early stages), potenciais oportunidades de colaboração em investigação tecnológica e desenvolvimento industrial de capacidades.

Embora a origem temporal do FED preceda a EGUE, ele tem explicitamente uma amplitude estratégica, uma vez que foi apresentado como um dos instrumentos para fomentar e incentivar a implementação da EGUE, nomeadamente a dimensão tecnológica e industrial necessária e crítica para se alcançar o novo nível de ambição de “autonomia estratégica da UE”.

Até ao presente momento, no que respeita às questões da defesa, as relações funcionais e institucionais entre a Comissão Europeia (ator comunitário) e os atores intergovernamentais (Serviço Europeu de Ação Externa/Estado-Maior da UE (SEAE/EMUE) e a Agência Europeia de Defesa (EDA), têm sido boas e muito produtivas. Releva-se o facto de, em relação à implementação da Ação Preparatória sobre Investigação de Defesa (PADR)[77], a Comissão Europeia, reconhecendo a sua falta de “expertise” em questões de defesa, ter delegado[78] na EDA as competências de gestão dos projetos de investigação tecnológica de defesa, situação que está a decorrer com grande satisfação das partes.

No caso da implementação do PEDID a situação já é diferente. Na realidade, por se tratar primariamente do desenvolvimento da capacidade concorrencial, competitiva e inovadora da indústria na União, ao abrigo do Artº 173º do TFUE, a Comissão Europeia, consultados os Estados-membros, seleciona os projetos, com base no parecer de “peritos” independentes, e gere os projetos adotados, podendo, eventualmente, delegar na EDA (caso-a-caso). Em todo este processo de governação eminentemente comunitária, o SEAE/EMUE e a EDA são meramente observadores[79].

Por isso, uma vez que o FED reside na esfera de competências comunitárias supranacionais (Artº 173º e 180º do TFUE), mas incide sobre questões de grande interesse e relevância militar, cujo primado da sua governação é a intergovernamentalidade (desenvolvimento de capacidades prioritárias), é extremamente importante e do interesse de todos que as futuras relações entre a Comissão Europeia e as instâncias intergovernamentais apropriadas, nomeadamente o SEAE e a EDA, sejam as melhores.

Assegurar a implementação do FED e as diretivas comunitárias sobre contratos públicos de aquisição de tecnologias, equipamentos e serviços de defesa[80], foi a principal razão invocada para a criação da nova Direção-Geral de Indústria de Defesa e Espaço. No entanto, sublinha-se o facto relevante de não existir um Comissário específico para a Defesa, mas sim uma Comissária para o Mercado Interno onde a referida Direção-Geral está inserida.

Esta questão toma uma dimensão de grande sensibilidade política e relevância estratégica, em face do caráter geopolítico que a nova Comissão pretende tomar[81], e de possíveis “tentações” de domínio de poder que a nova Direção-Geral de Indústria de Defesa e Espaço, da Comissão Europeia, possa entender querer exercer, à medida que for adquirindo conhecimentos, competências técnicas e “expertise” na área da defesa[82]. Neste caso, a verificar-se, poderão estar em causa a sobrevivência e manutenção das relações harmoniosas e produtivas com o AR (que virtuosamente é também um dos Vice-Presidentes não executivos da Comissão Europeia), SEAE/EMUE e a EDA, mas também, eventualmente, com o Comité Militar da UE (CMUE), nas questões fundamentais relacionadas com a definição e priorização de capacidades de defesa.

A composição da nova Comissão Europeia, com uma Comissária francesa designada para o “Mercado Interno”, assim como a criação e estabelecimento de uma Direção-Geral dedicada à “Indústria de Defesa e Espaço”, deixam antever a vontade da continuação e aprofundamento da política da Comissão Europeia anterior na sua abordagem ao setor da defesa, através do diálogo e coordenação com os atores intergovernamentais (SEAE/EMUE e EDA), no sentido de uma progressiva e sustentada integração da defesa europeia, para uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente, tendo em vista a “autonomia estratégica” da UE[83].

Para uma governação da Europa da Defesa forte e sustentada, torna-se indispensável criar laços de confiança, diálogo permanente e coordenação sistemática entre a governação comunitária e a governação intergovernamental. Mas, mais importante ainda, é fortalecer a coesão da União, de modo a que os Estados-membros consigam pôr-se de acordo quanto aos interesses estratégicos comuns, à perceção das ameaças, aos requisitos das capacidades prioritárias e, naturalmente, quanto ao tipo de operações militares a realizar para enfrentar com sucesso essas ameaças. Por outro lado, os novos instrumentos UE de apoio à defesa – CDP, CARD, PESCO, FED – só terão o impacto desejado se forem totalmente considerados, integrados e usados pelos Estados-membros nos seus planeamentos de defesa nacional. Se este desiderato não for atingido, então poderemos chegar a uma situação em que nem os mais imaginativos e inovadores instrumentos e mecanismos de financiamento de defesa, que a Comissão possa propor, terão qualquer eficácia. Neste caso, poderíamos afirmar que a credibilidade da UE no domínio da segurança internacional estaria a definhar.

A inter-relação entre as novas iniciativas pode assim resumir-se a 3Cs:

De acordo com a chave de partilha financeira (sharing key) para o orçamento comunitário, Portugal[84] contribui para o FED com 162,5M€. É, pois, indispensável que Portugal providencie e tome as medidas adequadas no sentido de garantir um retorno económico pelo menos igual a 162,5M€, para evitar tornar-se num contribuinte líquido. Mas, mais importante ainda, é garantir que o investimento nacional feito, para além da satisfação do cumprimento de lacunas de capacidades prioritárias, sirva também para alavancar a economia e a BTID nacional, criando emprego qualificado e aumentando as exportações.

Uma das regras de ouro do FED, consiste em que o cofinanciamento comunitário para o desenvolvimento industrial das capacidades militares, nomeadamente para a fase de prototipagem (até 20%), pressupõe que os Estados-membros se comprometam na produção, aquisição e utilização operacional conjunta das capacidades cofinanciadas. Estes meios assim produzidos e adquiridos, bem como a transferência do conhecimento tecnológico que lhes está associado (Intelectual Property Rights -IPR), pertencerão aos respetivos Estados-membros que se comprometem a disponibilizá-los ao serviço de missões e operações no quadro da PCSD, assim como à NATO e ONU.

Mecanismo de Financiamento Cooperativo (Cooperative Financial Mechanism)

Depois de três anos de intenso diálogo no seio da EDA, no dia 28 de fevereiro de 2019, foi assinado um Acordo de Cooperação entre o Banco Europeu de Investimento (BEI) e a EDA, tendo em vista incentivar e facilitar o desenvolvimento cooperativo europeu de capacidades e de programas de investigação tecnológica de defesa.

No seguimento deste Acordo de Cooperação, em 9 de dezembro de 2019, o BEI assinou o Programa de Ação (Arrangement)[85] para o lançamento oficial do Mecanismo de Financiamento Cooperativo (MFC), com o objetivo de se ultrapassar o problema recorrente da falta de sincronização entre os orçamentos de defesa dos Estados-membros, que pode prejudicar ou impedir a sua participação no lançamento de projetos colaborativos de defesa, seja no âmbito da PESCO ou do FED.

Até ao momento, 10 Estados-membros (incluindo Portugal) assinaram ou declararam a sua intenção de assinar o Programa de Ação, sendo a decisão de participação inteiramente voluntária. Outros Estados-membros declararam a intenção de aderir ao mecanismo.

De facto, na prática os projetos de investigação tecnológica e desenvolvimento industrial de capacidades de defesa, são muitas vezes demorados ou prejudicados pelo simples facto de os calendários orçamentais (budget timings) diferirem entre os parceiros, por exemplo devido a restrições orçamentais inesperadas ou mudanças de prioridades nacionais.

Nestes casos, o MFC atua como uma plataforma fiável que oferece ajuda intraestatal ou, em alternativa, apoio do BEI para mitigar o problema.

A estrutura do MFC assenta em dois pilares:

Este mecanismo, amplamente apoiado pela Comissão Europeia e pela sua influência junto do BEI, foi desenhado com o objetivo principal de facilitar a harmonização/sincronização dos calendários orçamentais dos diferentes Estados-membros.

Contudo, a experiência ensina-nos que, por mais vontade política que haja, a cooperação de defesa exige a satisfação de três condições fundamentais:

O MFC diz apenas respeito à satisfação da terceira condição acima discriminada. Todavia, trata-se de um grande passo no sentido de facilitar a participação colaborativa dos Estados-membros em projetos cooperativos de defesa, sejam na área da investigação tecnológica ou no desenvolvimento industrial de defesa.

A importância e o papel das PMEs na PESCO, PEDID e FED

O quadro abaixo indicado dá-nos a definição e classificação oficial da UE sobre as PMEs[86]. Designa-se por grandes empresas as que têm mais de 250 trabalhadores, apresentam um volume de negócio superior a 50M€ ou um balanço total anual superior a 43M€. De entre estas, a Comissão Europeia designa por “mid-caps” as empresas que empreguem até 3.000 trabalhadores, o que corresponde à grande maioria das grandes empresas.

De acordo com o Relatório Anual sobre as PMEs da UE-28, relativo a 2017/2018[87], em 2017, existiam na UE cerca de 24,5 milhões de PMEs não-financeiras, correspondendo a 99,8% do total de todas as empresas da União, gerando 66,4% do emprego global da União e 56,8% do valor acrescentado bruto produzido pelo setor não-financeiro. Apenas 0,2% do total do tecido empresarial não financeiro da UE (comercial, tecnológico e industrial) diz respeito a grandes empresas. Portanto, na UE as PMEs constituem a espinha dorsal da economia da União. As grandes empresas da UE (» a 250 trabalhadores) representam apenas 43% do valor acrescentado da economia europeia.

No período de 2008-2017, o valor acrescentado bruto gerado pelas PMEs da UE-28 aumentou cumulativamente 14,3%, tendo o emprego nas PMEs aumentado 2,5%. Nesse mesmo período, a economia da UE, como um todo, teve um aumento acumulado de 16,5%.

Para os anos de 2018/2019 as projeções da UE-28, do setor não-financeiro, apontam para um aumento de 4,6% em ambos os anos.

Em Portugal há 889.296 empresas registadas (inclui cafetarias, restaurantes, etc, etc.), gerando 22,6% dos empregos nacionais e um valor acrescentado para a economia nacional de 27,7% do PIB, das quais apenas 0,1% correspondem a grandes empresas. Assim, as PMEs nacionais correspondem a 99,9% do tecido comercial, tecnológico e industrial nacional, sendo que a grande percentagem são microempresas («de 10 trabalhadores), que não têm viabilidade no mercado internacional. Mas Portugal possui uma elevada percentagem de pequenas e médias empresas, altamente qualificadas na cadeia de valor empresarial e com grande viabilidade de integrar ou liderar consórcios cooperativos europeus no quadro da PESCO, PEDID e FED.

Não é despiciendo mencionar que o PEDID, e muito provavelmente o FED quando for aprovado pelas instituições apropriadas da UE, reservam até 15% do seu orçamento global para o financiamento do desenvolvimento de tecnologias disruptivas e participação das PMEs. Dada a extraordinária importância das PMEs do setor da defesa, nomeadamente no que respeita à criação de inovação e tecnologias disruptivas, a Comissão Europeia introduziu no PEDID, e muito provavelmente no FED, o princípio de as “mid-caps” e as grandes empresas deverem subcontratar 10% dos subsídios recebidos na PMEs em pelo menos três Estados-membros.

O supracitado Relatório Anual 2017/2018 da Comissão Europeia relativo às PMEs, não faz qualquer discriminação sobre as PMEs relacionadas com defesa. Contudo, segundo o Observatório da Estratégia de Desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa[88], em Portugal, o setor empresarial de defesa, reunindo público e privado, terá um universo de mais de 300 micros e PMEs relacionadas com defesa, no âmbito do conceito de “duplo-uso” utilizado pela Comissão Europeia desde 2014, no quadro do programa Horizonte 2020. Estas empresas, empregando mais de 32.000 pessoas altamente qualificadas, estão organizadas em torno dos seguintes “clusters”:

O Estado detém ações em 8 sociedades de defesa que passam da EMPORDEF para a IdD-Plataforma das Indústrias de Defesa Nacionais: OGMA, Arsenal do Alfeite, Navalrocha, Empordef Engenharia Naval, Engenharia, Investigação e Desenvolvimento de Eletrónica, Empordef Tecnologias de Informação, Edisoft, Extra.[89]

No próximo Programa-Quadro de Financiamento Plurianual da UE (2021-2027), as PMEs relacionadas com defesa podem também beneficiar de apoio financeiro comunitário, para projetos de investigação tecnológica do Programa Horizonte Europa (96,5MM€), ao abrigo do conceito de “duplo-uso”.

III. Lei de Programação Militar 2019-2030

A Lei de Programação Militar 2019-2030[90] é o enquadramento jurídico-legal para o investimento público das Forças Armadas em matéria de armamento e equipamento, com os seguintes objetivos principais:

-Modernizar, operacionalizar e sustentar o sistema de forças nacional, concretizado através do processo de desenvolvimento de capacidades, decorrentes do planeamento de forças nacional, tendo em conta a inerente programação financeira;

-Promover o duplo-uso das capacidades militares, permitindo responder, em determinadas circunstâncias, às necessidades no âmbito de missões civis;

-Potenciar o investimento na economia nacional, através da indústria de defesa, do apoio à inovação e ao desenvolvimento e da criação de emprego qualificado e às exportações, constituindo-se como uma alavanca para o desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa Nacional (BTIDN);

-Responder, na medida do possível, às exigências instrumentais da UE e NATO (CDP/2018, CARD, PESCO, FED e NDPP), em termos de desenvolvimento de capacidades e de prontidão e disponibilização de forças, estruturas e meios de defesa.

A LPM é revista quadrienalmente com os seguintes objetivos:

A próxima revisão da LPM será efetuada em 2022, para um horizonte temporal 2022-2033. Prevê-se que no próximo planeamento de capacidades de médio/longo prazo, 64,5% do investimento efetuado possa ter um retorno económico nacional através da BTIDN.

A atual LPM consigna um valor total de 4,74MM€, repartidos da seguinte forma:

Os quadros a seguir apresentados mostram uma panorâmica geral da distribuição das verbas atribuídas por áreas de gestão dos programas, assim como dos principais programas mobilizadores, cuja gestão está centralizada nos Serviços Centrais do MDN.

O quadro seguinte mostra, de uma forma muito clara, a inter-relação dos programas da LPM, por áreas de capacidades, com as prioridades do CDP/2018. Da sua análise, pode inferir-se que, apesar de todo o planeamento nacional conducente à LPM ser anterior ao CDP/2018, há uma percentagem bastante significativa (87%) de prevalência da inter-relação da LPM com o CDP/2018, o que cria as condições favoráveis ao eventual acesso a fundos do FED. Tudo leva a crer que em futuras iterações de revisão da LPM, esta percentagem de inter-relação LPM versus CDP/2018 tenha tendência a aumentar, o que é bastante auspicioso para a BTIDN.

No que se refere à percentagem das despesas com defesa em função do PIB, com a implementação da LPM 2019-2030 prevê-se que Portugal alcance o valor de 1,66% do PIB em 2024 (em 2017 a percentagem de Portugal era 1,43%, igual à média da UE). Embora esta percentagem esteja ainda distante da meta de 1,98% anunciada por Portugal na Cimeira da NATO em 2018 (Bruxelas), julga-se que não será de todo impossível atingi-la, ou pelo menos aproximar-se dela, desde que se faça uma utilização racional e inteligente dos novos instrumentos e mecanismos FED e PESCO. Lembra-se, no entanto, que a meta acordada na Cimeira da NATO em Cardife-Gales (4 de setembro de 2014), a atingir até 2024, foi 2% do PIB, e que a Administração Trump tem vindo a “pressionar” para que a mesma possa ser até aumentada para um valor superior.

IV.  Um relance prospetivo

A Europa e a sua vizinhança estratégica vivem hoje uma deterioração e instabilidade crescentes no que respeita ao ambiente de segurança. A instabilidade na vizinhança europeia significa insegurança na UE e nos seus cidadãos. O Eurobarómetro tem vindo a sinalizar a segurança como uma preocupação de primeira ordem para os cidadãos europeus.

No momento atual pode classificar-se a segurança da Europa como sendo: “sobre institucionalizada, subequipada e estrategicamente dividida”[91].

Existem, por isso, condições favoráveis a uma maior vontade política conducente a uma maior integração no domínio da segurança e defesa europeia, utilizando todo o potencial oferecido pelo Tratado de Lisboa, nomeadamente a cooperação estruturada permanente (PESCO).

Aceleradas e profundas mudanças estão de facto a ocorrer, no sentido de uma maior integração da Europa da Defesa, desde 2013, mas mais concretamente a partir de 2016, com a aprovação da Estratégia Global da UE (EGUE).

Com a entrada em força, de forma inédita, da Comissão Europeia na política europeia de defesa, está em marcha um autêntico “renascimento” na área da segurança e defesa europeia, tendo em vista assegurar a ambição de “autonomia estratégica” da UE.

Há presentemente várias iniciativas em curso (CDP/2018, CARD, PADR, PEDID, FED, PESCO), para intensificação e aprofundamento da cooperação europeia de defesa, visando sobretudo o reforço da competitividade e inovação da BTIDE e do desenvolvimento de capacidades prioritárias, com garantia da complementaridade, cooperação, coerência e não duplicação com a NATO.

O sucesso de toda esta rede entrosada de políticas, planos, instrumentos e mecanismos visando uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente em segurança e defesa, incluindo o FED/PESCO, depende do grau de inter-relação e coerência entre todos eles e do reforço da cooperação UE-NATO (CDP/2018, CARD, PADR, PEDID, FED, PESCO, NDPP), mas depende sobretudo se forem totalmente considerados, integrados e usados pelos Estados-membros nos seus planeamentos de defesa nacionais e, obviamente, do sistema de monotorização e do modelo de supervisão que for estabelecido para controlo e avaliação da eficácia da sua implementação.

Todas estas iniciativas, que requerem coerência no seu inter-relacionamento, estão ainda numa fase muito embrionária da sua implementação, pelo que nos parece precipitado fazer juízos de valor, uma vez que necessitam de tempo (pelo menos 3-4 anos) para se poder avaliar o seu sucesso, bondade e eficácia.

A proposta da Comissão Europeia de injetar na defesa 13MM€, através do FED, no Quadro Financeiro Plurianual da UE (2021-2027), é crítica para a sobrevivência de grande parte do setor tecnológico-industrial de defesa nacional, sobretudo para a imensa miríade de PMEs (na UE existem 24,5 milhões de PMEs, correspondendo a 99,8% de todo o negócio do tecido tecnológico-industrial e comercial europeu).

Com uma comparticipação nacional para o orçamento comunitário do FED de 162,5M€[92], é indispensável que Portugal saiba aproveitar, da melhor forma, os desafios e oportunidades que inevitavelmente vamos enfrentar, por forma a garantir um retorno económico nunca inferior à contribuição nacional para o FED.

O FED dá uma proteção regulamentar especial e incentiva a participação das PMEs[93] que não deve ser negligenciada, antes pelo contrário, deve ser ampla e racionalmente aproveitada. Pelo seu carácter de “dupla-utilização” (muito em voga na UE), destaca-se o potencial do ciberespaço, em que a BTID nacional, especialmente PMEs, dispõe de amplo “know-how”, para poderem candidatar-se e beneficiarem de financiamento proveniente do Programa “Horizonte Europa” (96,5MM€).

Não é despiciendo lembrar que, para aproveitar as oportunidades oferecidas pelo FED/PESCO, são necessários investimentos nacionais avultados, para cofinanciar os projetos nos quais se deseja participar, uma vez que a fase de desenvolvimento tecnológico-industrial, incluindo a prototipagem, é a  mais onerosa de todo o longo ciclo de desenvolvimento de capacidades, só é cofinanciado pelo FED a 20%, sendo o financiamento restante, incluindo a produção e aquisição, responsabilidade dos Estados-membros e/ou das empresas. É, portanto, muito natural que os Estados-membros mais pequenos e com mais dificuldades financeiras, cujas PMEs estão na sua grande maioria descapitalizadas, não possam participar, ainda que o desejem, nos grandes projetos de desenvolvimento de capacidades europeias que acarretam enormes montantes financeiros, sobretudo na fase de desenvolvimento tecnológico-industrial que é a mais onerosa e arriscada sob o ponto de vista de rentabilidade económica.

Uma possível solução para este dilema, poderia residir no aumento substancial do FED (o que de momento está fora de causa), ou, de forma mais pragmática e com repercussão imediata, alterar a taxa de cofinanciamento da fase de prototipagem e desenvolvimento industrial, dos atuais 20% para 65%, que é o critério aprovado no Regulamento do PEDID, de 18 de julho de 2018, para a fase de conceção (design), demonstração, testes, qualificação e certificação[94].

A exclusão deste processo de “europeização” da defesa, colocaria o setor tecnológico-industrial nacional numa situação de desvantagem irreversível, na cadeia de valor, em relação aos participantes que competem nos mercados europeu e global de segurança e defesa.

A concorrência entre grandes e pequenos projetos PESCO para acesso a financiamento FED, poderá vir a constituir um sério dilema para os decisores, tendo em conta a abrangência dos critérios de seleção previamente definidos:

Inevitavelmente, à medida que o tempo passar, estarão de novo em confronto as teses francesa e alemã que se digladiaram no início do lançamento da PESCO. Na verdade, em face da previsível crescente deterioração do ambiente estratégico e geopolítico global, nomeadamente a deslocação definitiva da prioridade estratégica dos EUA para a área Ásia-Pacífico, com repercussão no enfraquecimento do seu apoio à segurança da Europa, fará com que naturalmente prevaleça a tese francesa, que dá prioridade aos projetos mais ambiciosos e exigentes, tendo em vista alcançar, a prazo, a “autonomia estratégica” da UE.

Por isso, torna-se indispensável que os projetos PESCO sejam priorizados nas instituições intergovernamentais, mesmo correndo o risco de alguns projetos menos ambiciosos serem secundarizados.

Convirá ter presente que tanto a PESCO como o CARD seguem uma lógica de abordagem e compromissos “bottom-up”, isto é, se os Estados-membros não submeterem projetos PESCO significativos, de interesse estratégico para a participação efetiva da sua BTID, naturalmente os resultados serão insatisfatórios ou mesmo dececionantes.

A possibilidade de os grandes projetos propostos pela França, Alemanha, Itália Suécia, Espanha e Holanda, poderem vir a ser os grandes beneficiários do FED, eventualmente esgotando os montantes financeiros comunitários disponibilizados, coloca sérias dúvidas quanto à sustentabilidade das PMEs nacionais, nomeadamente sobre os termos e condições da sua possível integração em consórcios europeus mais amplos.[95]

Caminha-se inevitavelmente para a aceleração progressiva do complexo e espinhoso processo de integração para uma “European Defence Union”.

Este processo integrador, conduzirá não só à reforma da BTIDE e à criação de um mercado único de defesa[96], mas também a novas estruturas e formações militares multinacionais mais flexíveis e dinâmicas e operacionalmente mais eficazes e credíveis, preferencialmente sem prejuízo do primado da soberania dos Estados-Membros. Portanto, ainda muito distante da recriação do “velho mito” do “exército europeu”.

Contudo, é importante ter presente que tanto o CARD, ao escrutinar os Planos Nacionais de Defesa, como a PESCO, ao exigir aos Estados-membros o cumprimento de 20 compromissos vinculativos e sujeitar a escrutínio os Planos Nacionais de Implementação, constituem em si mesmo uma “incursão” conscientemente consentida, numa área tradicionalmente reservada à soberania nacional. Portanto, poderá entender-se que, nas questões de segurança e defesa, o próprio conceito tradicional de soberania nacional está em mudança e adaptação às exigências da pós-modernidade.

Concomitantemente, a tendência para uma “intromissão” crescente da Comissão Europeia (ator comunitário) no domínio da política europeia de defesa (domínio intergovernamental), assim como a criação, na Comissão Europeia, de um departamento especialmente dedicado à “indústria de defesa e espaço”, requer uma visão político-estratégica de longo prazo e um grande equilíbrio institucional, para se evitarem “tentações” dominantes da parte de quem detém o poder de controlo e aplicação prática dos fundos comunitários.

O sistema de governação previsto para o FED, em que o poder de selecionar, adotar e gerir os projetos aprovados reside primordialmente no carácter supranacional da Comissão Europeia, sendo os Estados-membros apenas consultados, e reservado o estatuto de observadores ao SEAE/EMUE e à EDA[97], poderá constituir um primeiro sintoma disfuncional de “tentação” de poder, que requer ser atentamente vigiado, e adaptado na justa medida do necessário, para que, atempadamente e sem convulsões na coesão da União, se evite caminhar-se, de forma descontrolada, para um “exército europeu”.

Em suma, poderá afirmar-se que o tempo das abordagens estratégicas, dos planeamentos de defesa e das decisões puramente nacionais acabou. É, pois, necessário reconsiderar o conceito do primado da soberania nacional nas questões de segurança e defesa. Vive-se hoje um novo paradigma de mudança real de mentalidades e de ação para a constituição de uma “comunidade de pensamento europeu”, através da cooperação multinacional europeia[98]. Neste sentido, de uma forma geral, os responsáveis pelos planeamentos de defesa nacionais têm de criar uma nova cultura de cooperação europeia e mentalizar-se de que devem incluir nos respetivos planeamentos de forças a perspetiva da UE, assim como passar a ter em consideração, de forma coerente, todos os instrumentos, mecanismos e iniciativas da EU (CDP/2018, CARD, PADR, PEDID, PESCO, FED e NDPP).

Todavia, é importante ter em consideração que todos estes novos instrumentos e ferramentas, embora constituam um componente crítico para uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente, são apenas meios para atingir um fim, que consiste em apoiar o desenvolvimento da UE como um ator de segurança e parceiro credível a nível global.

Texto atualizado em 24 de fevereiro de 2020

Augusto de Melo Correia
Vice-Presidente do Conselho Consultivo

[1] Consolidated Texts of the EU Treaties as Amended by the Treaty of Lisbon, Foreign and Commonwealth Office, London, January 2008 (Artº 42º-6, 43º, 46º e Protocol 10).
Conselho da União Europeia, st6655/1/08 REV 1, 30abril2008.
Tratado_Versao_Consolidada-Assembleia da Republica.pdf

[2] O conceito “Smart Defence” foi apresentado pelo Secretário Geral da NATO, Anders Rasmussen, durante a Conferência de Segurança em Munique, em 04fevereiro2011, com o objetivo de “garantir maior segurança, com menos dinheiro, através da cooperação e de uma maior flexibilidade”.

[3] German-Swedish “Food for Thought Paper” on “European Imperative Intensifying Military Cooperation”, 10November2010.

[4] Council of the European Union, 17745/10, 09December2010. EDA Fact sheet, www.eda.europa.eu , 30January2013.

[5] EDA, Defence Data 2017.

[6] EDA, Annual Defence Data Report for the year 2018 – Key Findings and Analysis: https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/brochures/eda-defence-data-2017-2018.pdf ..

[7] 80% dos contratos de aquisição de equipamento (“procurement”) e 90% das atividades de investigação tecnológica de defesa são geridos numa base puramente nacional.
Em consequência do que precede, existem grandes lacunas tecnológicas em áreas críticas (robótica, digitalização, inteligência artificial, comunicações por satélite e novos materiais, etc).

[8] A ASD representa 17 grandes empresas europeias, 22 associações nacionais (incluindo a AED-Portugal), em 18 países europeus.

[9] Na qual se pode inscrever a operação militar aérea da NATO na Líbia, em 2011, ao abrigo da Resolução 1973 do Conselho de Segurança da ONU, de 17 de março de 2011, onde os EUA, para testarem as capacidades militares dos aliados europeus numa operação aérea limitada, tendo em vista criar uma “zona de exclusão aérea”, aplicaram, pela primeira vez, o conceito “leading from behind”. Escusado será dizer que, tendo presente o “complexo dos Balcãs dos anos 90s”, as lacunas evidenciadas pelos aliados europeus foram imensas e debilitantes de uma capacidade operacional de média-alta intensidade credível, sobretudo nos meios e capacidades rotuladas de “strategic enablers” (ISR, AAR, Comunicações por satélite, “armas inteligentes, etc).

[10] Conclusões do Conselho Europeu, EUCO 217/13, 20dezembro2013.

[11] Conclusões do Conselho, 25novembro2013.

[12] A aplicação do conceito de “dupla-utilização” tem sido de grande utilidade nacional, pois tem permitido que as nossas PMEs, com nichos tecnológicos diversificados e muito importantes, concorram com projetos de investigação tecnológica de defesa a fundos financeiros comunitários para fins civis, do programa-quadro H-2020, como por exemplo o projeto “Turtle”. Trata-se de uma primeira” incursão”, ainda que camuflada, de projetos de defesa subsidiados com fundos comunitários.

[13] Council of the European Union, 15895/03, 08December2003.

[14] Conselho Europeu, EUCO 26/16, 28Junho2016.
EUGS.pdf-Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, June2016.

[15] Por “defence package” deve entender-se o conjunto regulatório comunitário sobre (i) contratos públicos de aquisição de material e equipamento militar e (ii) transferências intracomunitárias de material e tecnologias militares.

Contratos públicos

Diretiva 2009/81/EC do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13julho2009, sobre contratos públicos no setor da defesa, L 216/76, 20agosto2009.

DL 104/2011, 06outubro2011.

Relatório do Parlamento Europeu, A6-0415/2008, 16outubro2008.

Resolução do Parlamento Europeu, 25outubro2011, relativo à modernização no domínio dos contratos públicos.

European Commission, SWD (2016) 407 final, 30november2016.

Transferência de material e tecnologias militares

Diretiva 2009/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 6março2009, L 114/1, 10junho2009.

European Commission COM (2013) 710 final – Report from the Commission to the Council and the European Parliament on the implementation of the regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use itens.

Portaria nº 290/2011, 4novembro2011.

[16] Para além dos projetos de “dupla-utilização”, que continuarão a beneficiar de subsídios ao abrigo do programa plurianual Horizonte Europa (96,5MM€).

[17] “High-level Group of Personalities on Defence Research”.
Report, European Union Institute for Security Studies, February2016.

[18] Em 31 de maio de 2017, a Comissão Europeia e a EDA assinaram um Acordo de Delegação, no qual a Comissão delegou na EDA a competência para a gestão da “Preparatory Action on Defence Research”, programa que ainda está a decorrer e no qual empresas portuguesas têm participado ativamente.

[19] A recente oposição da França ao alargamento da UE à Sérvia e à Macedónia do Norte, pode facilmente fazer resvalar o equilíbrio de poder nos Balcãs para os nacionalismos regionais, ou mesmo serem “atraídos” para a esfera de influência da Rússia, Turquia e até da China.
A recente aquisição da Sérvia à Rússia do sistema antiaéreo Pantsir-S1, com capacidade para abater mísseis de cruzeiro e pequenos veículos aéreos pilotados remotamente (RPAS), pode ser já um primeiro indício de uma nova política da Rússia para “sedução” e reforço do exercício da sua influência nos Balcãs.

[20] Wales Summit Declaration, 4-5 September 2014.

[21] EDA, Defence-Data, 2016-2017.

[22] www.20100315_sgar2018-en.pdf
www.190314-pr2018-34-eng.pdf
NATO Annual 2018 Report, Annex on NATO 2018 Defence Expenditures.
Conferências de Imprensa do Secretário-Geral da NATO, Jens Stoltenberg em 29novembro2019 e 04dezembro2019, relacionadas com a Cimeira da NATO em Londres, 3-4dezembro2019.
London Declaration, 4Dec2019. http://www.nati.int/cps/en/natohq/official_texts-171584.htm

[23] “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe”, June 2016.

[24] “Implementation Plan on Security and Defence, 14392/CFSP/16, de 14 de novembro de 2016, Action- 2, pag 20.

[25] Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM (2016 950 final, European Defence Action Plan, 30November2016.

[26] Conclusões do Conselho Europeu, 29junho2018.

[27] Conclusões do Conselho Europeu. Conflitos a Leste e a Sul da periferia estratégica da UE, incluindo o Norte de África, Sahel e o Médio-Oriente (Síria, Iemen e Irão), migrações descontroladas, terrorismo transnacional, ameaças híbridas, cibersegurança, segurança energética, maior assertividade da Rússia….

[28] “Implementation Plan on Security and Defence”, 14392/CFSP/16, de 14 de novembro de 2016, pag 11 e pag 45.

[29] Bratislava Declaration and Roadmap, 16September2016.

[30] Cimeira da NATO, Varsóvia, 8julho2016.

[31] Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the the Committee of the Regions, COM (2016) 950 final, European Defence Action Plan, 30November2016.

[32] Na sequência do discurso de Emmanuel Macron na Sorbonne, 26setemnro2016.

[33] Na sigla inglesa CARD – Coordinated Annual Review on Defence.
Council Conclusions, 18May2017.
CARD, lançado em maio de 2017, a título experimental, no período de out2017-nov2018, no quadro das medidas para implementação da EGUE na dimensão de segurança e defesa, com os seguintes objetivos principais:
-Fornecer uma visão global das lacunas existentes;
-Promover a sincronização dos Planos Nacionais de Defesa e a harmonização de requisitos militares, tendo em consideração o CDP/2018, a PESCO, o FED e o NDPP;
-Identificar oportunidades de cooperação de defesa e evitar duplicações ou redundâncias desnecessárias.

[34] IP-17-4385_EN.pdf, 10November2017.
Joint Communication on the Action Plan on Military Mobility, JOIN (2018) 5 final, 28March2018.
Proposta da Comissão para inclusão no Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, do “Connecting Europe Facility”, dotado de 6,5MM€ para o período de 2021-2027, 2maio2018.
Entendimento entre a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu sobre o texto de Regulamento “Connecting Europe Facility”, 7março2019.
O projeto Mobilidade Militar (Military Mobility) é também um dos 72 projetos aprovados no quadro da cooperação UE-NATO (Joint Declaration, July 2016 and July 2018).

[35]A “Iniciativa de Intervenção Europeia (EI2)” (European Intervention Initiative” foi lançada por Emmanuel Macron em setembro de 2017, visando um projeto militar conjunto, fora das estruturas existentes (NATO, UE, etc). A Carta de Intenções (Letter of Intent) para o desenvolvimento da EI2 foi subscrita em 2018 por 13 países europeus, incluindo Portugal. O Reino Unido também foi subscritor da Carta de Intenções, numa tentativa de, no caso de efetivação do “Brexit”, continuar a manter uma ligação à segurança e defesa europeia, o que se reveste de uma importância bastante relevante para a UE.

[36] Bratislava Declaration and Roadmap, 16Sptember2016.

[37] Tratado de Lisboa, Artº 42º-6, 43º, 46º e Protocolo10.

[38] Estas capacidades prioritárias devem estar em conformidade com o “Plano de Desenvolvimento de Capacidades 2018” (CDP/2018) da EDA, as lições aprendidas com as missões e operações da PCSD e com o Planeamento de Forças de Defesa da NATO (NDPP). De uma forma geral, satisfazem um amplo especto de tarefas militares da UE, como ator e fornecedor global de segurança.

[39] Conclusões do Conselho da União Europeia, 19novembro2018.

[40] Alto Representante/Vice-Presidente da Comissão Europeia, assessorado pelo SEAE/EMUE+EDA, em nome do Conselho da União Europeia e, eventualmente, no futuro, a Comissão Europeia, através da sua Direção-Geral de Indústria de Defesa e Espaço.

[41] Decisão do Comité Diretor da EDA (configuração Diretores Nacionais de Armamento – NADs), de 19 fevereiro2020.

[42] Decisão do Conselho, Letter of Notification of PESCO participant Member States, with the 20 binding commitments, 13November2017. Foram subscritores 23 Estados-membros (não incluindo Portugal).

[43] Conclusões do Conselho Europeu, 11dezembro2017. Portugal subscreveu a carta de Notificação, com o respetivo Anexo, tendo aderido à PESCO neste Conselho Europeu. Não participam na PESCO o Reino Unido (Brexit), a Dinamarca (cláusula “opting-out”) e Malta.

[44] https://pesco.europa.eu/.

[45] Segundo o comunicado da Alta Representante, Federica Mogherini, efetuado no Conselho (formato Defesa) de 12 de novembro de 2019, “…a PESCO é um instrumento para reforço da coordenação e o quadro cooperativo por excelência para os Estados-membros participantes colaborarem e desenvolverem projetos conjuntamente…”.

[46] “Putting the Core at the Centre – Crisis Response Operation Core (CROC) and the Future of PESCO”, Institut Egmont, Sven Biscop, Decembre 2019.
O CROC é um dos projetos PESCO aprovados na primeira ronda em março de 2018. Sob a liderança da Alemanha, participam neste projeto a Espanha, França, Itália e Chipre. Este projeto PESCO resultou de um “food for thought paper” apresentado pela Alemanha e França, em setembro de 2017, tendo em vista facilitar a geração de forças expedicionárias de nível de 1 Divisão ou 3 Brigadas mais os multiplicadores de força estratégicos (“strategic enablers”). Como se pode facilmente concluir, está-se ainda muito distante de atingir o nível de ambição do HLG 2003 (aprovado em 1999), que visava o levantamento e emprego de uma força de nível Corpo de Exército (60.000 militares) constituída por um HQ e 3 Divisões ou 9-12 Brigadas. Deve-se ter presente que a UE-28 despende mais de 50% do seu orçamento de defesa para manter cerca de 1,5 milhões de militares.

[47] Um dos principais critérios de elegibilidade para financiamento comunitário, é que os projetos PESCO estejam alinhados com as capacidades prioritárias do CDP/2018, reforcem a competitividade e inovação da BTIDE e sejam coerentes com o CARD e o NDPP.

[48] O Secretariado PESCO é composto por representantes do Serviço Europeu de Ação Externa/Estado-Maior da UE e EDA (SEAE/EMUE+EDA).

[49] Embora o ponto de situação de participação nos projetos PESCO seja dinâmico, informa-se que destes 47 projetos PESCO Portugal participa em 11, sendo a nação líder em 2 projetos (responsável pela gestão desses projetos), e tem o estatuto de observador em 10 projetos. Um dos projetos PESCO em que Portugal participa é o “European Secure Software defined Radio” (ESSOR), que é subsidiado com cofinanciamento do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa 2019-2020 (PEDID), no valor de 37 M€, para o período de 2019-2020.
Os projetos PESCO em que Portugal é líder são:
-EU Cyber Academy and Innovation Hub (PT, ES);
-Maritime Unmanned Anti-Submarine Systems-MUSAS (PT, FR, ES, SU), tratando-se de um projeto relacionado com o “desenvolvimento de tecnologias para capacidades aerotransportadas de guerra eletrónica”
www.pesco-projects-12-nov-2019-rev.pdf/
www.eeas_-_european_external_action_service_-_remarks_by_high_representative-president_federica_mogherini_at_the_press_.pdf/

[50] “Los proyetos de PESCO y su utilidade para la defensa de la Unión Europea, noviembre2019”, Juan A. Lopez Dias, Boletin de EuroDefense-España nº 4, deciembre2019.

[51] Os países europeus têm mostrado incapacidade para pôr-se de acordo em cooperar.

[52] Esta lacuna europeia ficará agravada com o “Brexit”, que reduzirá a capacidade da UE em cerca de 30%.

[53] As capacidades de transporte estratégico, aéreo e marítimo, existentes são insuficientes para a deslocação e emprego de forças necessárias.

[54] Faltam projetos para abordaras ameaças “Anti-Access e Aerea Denial” (A2AD).

[55] Council Recommendation Assessing the Progress made by participating Member States to fulfil commitments undertaken in the framework of PESCO, May 19/8795, 2019.

[56] Na sigla inglesa CARD – Coordinated Annual Review on Defence.
Council Conclusions, 18May2017.

[57] NDPP – NATO Defence Planning Process.

[58]Conclusões dos Conselhos, de 13 de novembro de 2017 e 18 de novembro de 2018. Muito provavelmente, a decisão final sobre a participação de países terceiros na PESCO dependerá do resultado do “Brexit” (31 de janeiro de 2020??).

[59] Há vários formatos de acordos de cooperação, tais como: os Tratados franco-britânicos “Lancaster House”, a Agência OCCAR (Organisation for Joint Armament Cooperation), “European Air Transport Command”, NATO AWACS (NATO Airborne Early Warning and Control System), “UK-led Joint Expeditionary Force”, “German- Norwegian submarine cooperation”, “Future Air Combat System”. Este último projeto (França, Alemanha, Espanha), se for bem-sucedido, é muito provável que venha a definir a futura estrutura da indústria de defesa na Europa.
Existe uma outra “Iniciativa de Intervenção Europeia” (European Intervention Initiative – EI2), fora do contexto da UE e da NATO, proposta por Emmanuel Macron e lançada em 2017, mas que não tem por objetivo desenvolver capacidades, mas sim reforçar a prontidão operacional. Embora esta iniciativa francesa pareça competir com as iniciativas UE em curso, no seu objetivo último elas são complementares, no sentido em que as iniciativas UE visam sobretudo o desenvolvimento de capacidades, enquanto a iniciativa francesa (EI2) visa a prontidão operacional e emprego dessas capacidades.

[60] Diário da República-2ªSérie – nº 44-6680-4março2019.

[61] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Launching the European Defence Fund, COM (2017) 295 final, 07June2017.

[62] Tratado de Lisboa, Título V/ Disposições Gerais relativas à Ação Externa da União e Disposições Específicas relativas à Política Externa e de Segurança Comum.

[63] Os Artº 173º e 180º do TFUE dizem respeito, respetivamente, ao “…desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da União…” e à “…promoção em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico e demonstração…”.

[64] Em abril de 2019 a proposta da Comissão Europeia de constituição do FED foi sujeita a uma primeira votação do Parlamento Europeu, tendo passado com uma larga maioria a seu favor (328 votos a favor e 231 votos contra).

[65] A questão crucial é saber se os 13MM€ propostos para o FED se manterão intactos, tendo em consideração as dificuldades institucionais que estão a ser encontradas sobre o Quadro Financeiro Plurianual da EU (2021-2027).

[66] Council Regulation 428/2009.
Este Regulamento encontra-se em revisão, tendo a Comissão Europeia proposto um novo texto de Regulamento (COM (2016/616 final), 2016 CO 295/COD, que aguarda decisão do Parlamento Europeu e do Conselho.

[67] EDA, Defence Data, 2016-2017.

[68] No âmbito do Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED), foram lançadas as seguintes iniciativas, tendo em vista preparar e testar mecanismos e procedimentos de apoio financeiro comunitários a projetos da área de defesa, incluindo a investigação tecnológica e o desenvolvimento industrial:
-Lançamento de 3 projetos-piloto, no montante de 1,4M€, para o período de 2015-2018. Destes 3 projetos-piloto Portugal participou no projeto “conhecimento situacional e navegação no interior de edifícios em guerra urbana”, através da empresa Tekever, que foi líder do consórcio;
-Lançamento da Ação Preparatória sobre Investigação Tecnológica de Defesa (Preparatory Action on Defence Research & Technology – PADR), no montante de 90M€, para o período de 2017-2020, o qual ainda decorre. Nesta Ação Preparatória, Portugal participa em 3 projetos, sendo um deles de considerado de grande relevância tecnológica e operacional, a seguir discriminados:
-Projeto OCEAN 2020, através das empresas e centros tecnológicos nacionais CINAV e GMV-Portugal, tendo por objetivo a demonstração no Mar Mediterrâneo e no Mar Báltico para o aumento do conhecimento da situação marítima, através de informação proveniente da fusão de múltiplos sensores aéreos e submersíveis tripulados remotamente (UAS, ASV, UUV), sendo país líder a Itália (empresa Leonardo);
-Projeto ACAMII, para camuflagem adaptativa para uso dos militares, através do centro de investigação CITEVE, sendo país líder a Suécia:
-Projeto Vestlife, para vestuário de proteção do soldado moderno, através do centro de investigação CITEVE, sendo país líder a Espanha.

[69] De facto, as primeiras incursões da UE no financiamento de atividades de investigação tecnológica e desenvolvimento industrial de defesa, dizem respeito aos Projetos-Piloto (2015-2018), à PADR (2017-2020) e ao PEDID (2019-2020), esta última especialmente dedicada ao desenvolvimento industrial de defesa.
Uma das lições apendidas com estes projetos prévios ao FED, foi a necessidade de adaptação dos procedimentos e metodologias de trabalho em atividades de investigação e desenvolvimento de defesa à forma como a Comissão Europeia lida com a informação classificada, nomeadamente no que respeita aos processos de classificação de segurança das empresas nacionais.
Um outro aspeto sensível diz respeito aos “direitos de propriedade intelectual” (Intellectual Propriety Rights-IPR).

[70] Regulamento (EU) 2018/1092, do Parlamento Europeu e do Conselho, estabelecendo o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa, de 18julho2018.


[71] 500M€ para 2019/2020: 243,500M€ em 2019 e 254,500M€ em 2020. Destes 500M€, 137M€ (27,4%) são destinados a ajudas diretas da Comissão Europeia a projetos PESCO considerados de relevância estratégica e que já se encontram na fase de definição do projeto (project definition): 100M€ para o projeto EuroMALE/RPAS-EuroMedium Altitude Long Endurance/Remotely Piloted Aircraft System e 37M€ para o projeto ESSOR- “European Secure Software Radio” (nova arquitetura de comunicações táticas do futuro)-Portugal participa neste último projeto PESCO.

[72] Durante a Cimeira da NATO em Londres (3-4dezembro2019) o espaço passou a ser considerado o 5º domínio operacional da NATO (terra, ar, mar, ciber e espaço).

[73] Por “entidade” deve entender-se universidades, centros de investigação e empresas.

[74] www.eda.europa.eu
EDA, 2018 EU Capability Development Priorities, Fact sheet, 28June2018.
EDA, Exploring Europe’s capability requirements for 2035 and beyond, June2018.
www.eda-brochure-cdp.pdf

[75] Neste contexto, considera-se tecnologia disruptivas as seguintes áreas de inovação: Internet das Coisas, Inteligência Artificial, Robótica; Nanotecnologias, incluindo novos materiais e materiais de baixa observabilidade (stealth), Biotecnologias, Computação Quântica, etc.

[76] www.eda.europa.eu/what-we-do/activities/activities-search/collaborative-database
www.eda.europa.eu/info-hub/publication-details/pub/factsheet-colaborative-database(CODABA)

[77] Commision Decision, C (2017) 2262 final, Preparatory Action on Defence Research (PADR), 11April2017.

[78] Delegation Agreement, 31May2017.

[79] O EMUE e a EDA têm um estatuto de observador para fornecer pontos de vista e “expertise” baseados, respetivamente, em opções operacionais prioritárias e no desenvolvimento de capacidades prioritárias do CDP/2018, assim como para assegurar que o financiamento FED seja orientado para preencher as lacunas de capacidades identificadas e fornecer mais coerência a todo o processo.

[80] Diretiv

[81] Ursula von der Leyen Speech at Strasbourg, 16July2019. Opening_Statement_Ursula_von_der_Leyen.pdf.
Orientações Políticas para a próxima Comissão Europeia 2019-2024, Ursula von der Leyen. political-guidelines-nextcommission_pt.pdf, 25novembro2019.
Ursula von der Leyen Speech at Strasbourg, 27November2019. Speech_by_the_Presidentelect_von_der_Leyen_in_the_European_Parliament_Plenary_on_the_occasion_of_the_presentation_of_her_Commission.pdf.

[82] Dada a diferente composição da nova Comissão Europeia, não é ainda claro como a Direção-Geral da Indústria de Defesa e Espaço pretende administrar o FED, nomeadamente quanto à eventual delegação de funções a outros atores (por exemplo, a EDA).

[83] De momento parece haver sinais evidentes de relutância de uma grande maioria de Estados-membros, em aceitar o aumento das competências da Comissão Europeia na área da defesa. A França e a Alemanha, já manifestaram a sua preferência por uma abordagem intergovernamental, com receio de que as suas indústrias possam ser prejudicadas. Por outro lado, a Polónia e os países Bálticos estão preocupados com o impacto que este novo paradigma possa ter nas relações transatlânticas e no compromisso dos EUA, através da NATO, em relação à defesa coletiva da Europa.

[84] A contribuição (sharing key) de Portugal para o orçamento comunitário é de 1,25%.
Centre for European Policy Studies, Financing the EU Budget, Gabriele Cipriani, 2014, http://www.ceps.eu .

[85] https://www.europa.eu/info-hub/press-centr/latest-news/2019/12/09/eib-signs-cooperative-financial-mechanism-(cfm)-arrangement

[86] Recomendação da Comissão Europeia, relativa à definição de micro, pequena e média empresas, 2003/361/CE, Jornal Oficial da UE, L 124/36, 20maio2003.
EDA SMEs Corner – Guia do utilizador, 24fevereiro2018, smecorner@eda.europa.eu.
https://ec.europa.eu/growth/smes/business-friendly-environment/sme-definition_en

[87] European Commission, Annual Report on SMES 2017/2018, November 2018, ET-AB-18-001-EN.en.pdf.

[88] Público,21janeiro2020, Nuno Ribeiro, pag-14.

[89] Despacho Conjunto do Ministro da Defesa Nacional e do Secretário de Estado do Tesouro, 20janeiro2020.

[90] Lei Orgânica nº 2/2019, 17junho2019.

[91] “The Role of Capabilities in Transatlantic Defence Relathionship”, Claudia Major – Carnagie Europe -pag. 7, outubro de 2019.

[92] “Sharing Key” de Portugal=1,25%.

[93] A grande maioria da miríade de PMEs nacionais, tanto do setor da defesa como da “dupla utilização”, são detentoras de nichos tecnológicos de importante, amplo e variado espectro, habituadas à interconectividade internacional, que as torna aptas a poderem integrar consórcios internacionais e europeus que venham a ser formados no quadro da PESCO/FED.

[94] O ciclo de desenvolvimento de um grande sistema de armas complexo e da última geração é, normalmente, muito longo (10-15 anos), oneroso e arriscado sob o ponto de vista económico, pelas alterações tecnológicas e geopolíticas em constante e rápida mudança.
A fase de desenvolvimento tecnológico- Industrial é aquela que permite concatenar o resultado da investigação tecnológica à produção do equipamento, normalmente designada por “death valley”, onde, com grande frequência, os grandes programas de desenvolvimento de capacidades militares “morrem” por falta de financiamento dos Estados-membros e/ou das empresas. Para bem da sobrevivência das PMEs e da BTIDE, sobretudo dos Estados-membros mais pequenos, é indispensável criar condições de apoio de financeiro UE que possibilitem ultrapassar o obstáculo do “death valley”.

[95] A ajuda direta do PEDID ao programa EuroMALE/RPAS (França, Alemanha, Itália e Espanha), com 100M€ (em 500M€ disponíveis) para o período de 2019/2020, poderá ser um alerta em relação àquilo que poderá acontecer com a efetivação do FED, a partir de 2021.

[96] EDEM -European Defence Equipment Market”.

[97] Em face da nova constituição da Comissão Europeia, com uma Comissária para o Mercado Interno, que superintende uma Direção-Geral para a Indústria de Defesa e Espaço, está ainda por definir qual será o papel reservado ao SEAE/EMUE e à EDA em relação à gestão do FED e ao seu relacionamento coerente com os outros instrumentos de cooperação e de desenvolvimento de capacidades de defesa (CDP/2018, CARD, PESCO e NDPP).

[98] EDA Magazine nº 18, 02dezembro2019, pag 22.